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热点解码|同为“22条”,沪深科创有何不同

2019/8/14 9:35:20

热点解码|同为“22条”,沪深科创有何不同

5月25日,是上海《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》(即上海科创“22条”)颁布一周年的日子。而就在日前,深圳市委、市政府也发布了《关于促进科技创新的若干措施》(深发[2016]7号)。凑巧的是,这一指导深圳科技创新的纲领性文件恰好也是22条。同为地方政府引领科技创新的纲领性文件,沪深“科创22条”到底有哪些不同呢?

 

在理念方面,深圳求“专”而上海谋“全”

 

如果把促进科技创新看成一项系统工程的话,推动系统运转的归根结底是人、财、物等要素。深圳“22条”在如何用好财政资金方面着墨颇多。针对科研人员绩效支出比例、新兴科研机构资助、高新技术企业培育、国有企业创新投入等方面密集地提出了十多项量化指标,在“专”字上做足了文章。例如,深圳“22条”开篇第一条措施就单刀直入提出要“改革财政科技资金管理制度”。格外引人注目的是,深圳“22条”中科技计划项目劳务费比例、人员绩效支出比例等量化指标明显比上海现有政策要高得多。

 

相比而言,上海“22条”涵盖内容则更加全面,在建设创新创业人才高地、推动科技与金融紧密结合、优化重大科技创新布局等方面提出的措施内容比深圳更丰富,更细致。这也符合上海高水平科研院所和科技人才集聚、金融高地资源优势明显以及战略性产业“土壤肥沃”等禀赋特点。

 

在推进重点方面,深圳求“效”而上海谋“人”

 

对比两部“22条”,可以明显感觉到两个城市发力点有所不同。深圳“22条”给人最直观的印象是“财大气粗”,显露出深圳“不惜重金”全力促进科技创新的决心。文件中所列22个量化指标中,有超过一半直接或间接涉及到财政资金的投入管理。从中可以明显感觉到深圳市政府通过财政使用的“提效”来推动科技创新的“增效”的决心。例如,深圳市除了企业研发加计扣除外,还额外提供最高1000万元的事后支持。另外,深圳“22条”中还提出将创新型中小微企业不良贷款容忍率放宽至5%。深圳还将对以著名科学家命名并牵头组建的科学实验室、海外高层次人才等各类主体创办新型科研机构提供最高达1亿元的资助。

 

相对而言,上海“22条”在扶持科创人才方面的举措更多。相对国内其他大部分省市而言,上海集中了大量优质教育、医疗资源,使得上海户籍对于外来人口具有较强吸引力。因此,针对高层次科技及创业人才,上海“22条”中专门提出可以将居住证转办户口年限由7年缩短为2年至5年,以充分发挥户籍政策在国内人才引进集聚中的激励和导向作用。此外,上海拥有数量和质量上深圳都无法比拟的科研院所。但是,相当一部分院所的管理体制仍带有计划经济“色彩”,束缚了广大科研人员的手脚,抑制了他们的创新创业激情。针对这一点,上海“22条”提出“科研人员可保留人事关系离岗创业,创业孵化期3至5年内返回原单位的,工龄连续计算,保留原聘专业技术职务。”在“22条”出台后不久,上海金融学院副教授陈彬就与学校签下为期3年的离岗创业协议,以技术入股方式创办了国内保险行业中首家“互助保险”类企业——“大家保”,成为上海高校教师离岗创业第一人。

 

在实施风格方面,深圳求“快”而上海谋“稳”

 

深圳“22条”一口气列出22项量化指标,涉及成果转化、创新载体、产业提升、科技金融等多个方面。如此“实打实”将量化指标密集置入地方政府纲领性文件中的情况并不多见。深圳“22条”中不仅指标多,而且目标大多定得很高,并且在文件最后要求各相关部门在1个月内制定或完善具体配套实施办法与操作规程。这既体现出深圳“初生牛犊不怕虎”的一贯劲头和充分自信,也反映出政府希望通过雷厉风行的政策取得成效的迫切心情。

 

相比之下,早一年出台的上海“22条”则显得相对“稳健”,文件中只审慎提出5个量化指标。在推出“22条”后的近一年中,上海市各委办局已先后出台15项具体的配套实施意见,各区政府也积极响应,推出诸如闵行区“人才发展21条意见”和杨浦区“人才工作16条意见”等配套落实政策。可以看出,上海建设科创中心的决心是坚定的,但是作为国内第一个吃螃蟹的城市,上海的每一步都走得相当谨慎。

 

为什么上海的步子迈得没有深圳大

 

相比深圳“22条”,也许有不少人会觉得,上海“22条”似乎显得闯劲不足,力度不够。为什么上海的步子迈得没有深圳这么大?其实,客观分析后不难发现,上海的内外部条件和深圳有很多不同之处。如果忽略这些背景差异,简单将两地的政策放在一起比较,是不科学的。

 

首先,两地承载的使命和目标不同。2001年5月,国务院正式批复并原则同意《上海市城市总体规划》(1999年—2020年),建设“国际经济中心、国际金融中心、国际航运中心、国际贸易中心”成为上海的长期奋斗目标。2013年9月,上海自贸试验区正式成立。2014年5月,中央向上海提出建设具有全球影响力的科技创新中心的战略目标。因此,上海目前所承载的“四个中心”、自贸区和科创中心这六项目标任务都是“国际级”的,任何一项目标的实现都不轻松。而深圳肩上的担子相对要轻一些。2016年4月12日发布的深圳市“十三五”规划纲要中提出,深圳的主要任务目标是努力建成更具改革开放引领作用的经济特区、更高水平的国家自主创新示范区、更具辐射力带动力的全国经济中心城市、更具竞争力影响力的国际化城市和更高质量的民生幸福城市,这“二区三市”的目标中只有一项是国际级的。

 

其次,两个城市的人口压力相差悬殊。上海市常住人口已逾2400万,全市户籍人口中,60岁及以上老年人口数量已占三成。因此,巨大的人口负担和深度老龄化的人口结构导致“人口红利”丧失殆尽。深圳则仍属于年轻的移民城市,人口1000万出头,2013年深圳人口的平均年龄只有33.6岁。同时,巨大的人口压力使得政府财政必须面对养老、住房、交通等民生方面沉重的支付负担,上海在政府资金使用方面显然无法做到像深圳那样“挥洒自如”。

 

第三,两个城市发展历史存在巨大差异。上海是中国近代民族工业的摇篮,改革开放之前,棉纺织业和轻工业实力雄厚的上海就已经是国内首屈一指的工业重镇。20世纪90年代,随着钢铁、重化工、汽车等支柱产业的强势崛起,上海迸发出新一轮强劲的增长活力。然而辉煌的背后是沉重的历史包袱。就像纽约、伦敦、东京等城市曾经遭遇“转型之痛”一样,上海当前也到了必须以“壮士断腕”的决心做出痛苦抉择的关口。上海现有经济的主力军是国有大中型企业,这些带有浓重“后计划经济时代”色彩的企业需要转型升级才能跟上新时代的步伐。同时,上海现存大量“体制内”科研院所也同样存在转型的问题。深圳的情况则截然不同,其经济主体大多是民营中小企业。相比上海的宝钢和上汽,深圳跨入千亿俱乐部的腾讯、华为显得更年轻、更有活力。华大基因、光启研究院等新型研发组织也显示出无限生命力。通过对比两市纳税前列企业也能发现,深圳纳税大户中服务业和新兴产业企业占比超过上海。因此,深圳没有上海这么沉重的转型负担。

 

深圳给上海带来哪些有益启示

 

深圳、上海两地本身存在巨大差异,而各自的“22条”也有很多不同点。不过,从积极角度看,深圳“22条”也给上海建设科创中心带来不少有益启示。

 

首先,深圳推进科创的着力点在于改革财政科技资金管理。主要通过加大科技成果转化、科技专项资助、新型科研载体构建等方面的投入力度,提高资金使用效率来推动深圳的科技创新发展。正如华为公司“力出一孔,利出一孔”的策略,深圳将政府财政之力聚焦于科技创新这一孔之上,集聚大量科创人才和科研载体,赢得发展新动力。

 

其次,在促进科创的力度方面,深圳同样引人注目,值得学习。2015年,上海的GDP绝对数量依旧“领跑”,但深圳的人均GDP、地均GDP以及GDP增幅均显示出超越上海的强劲势头。在政府科技支出方面,2015年上海以135.3亿元将深圳的67.6亿元支出远远甩在身后。但2016年,深圳将科技预算支出猛增至118亿元,增幅达到令人咋舌的75%,正是这惊人的财政支持力度给了深圳足够底气来实现“22条”中诸多量化指标。

 

第三,在科技创新资源的开发思路方面,深圳更多聚焦于吸引外部资源,“不求所有,但求所用”。不同于上海拥有大量科研院所、科技人才和金融资本等既有资源,深圳目前正经历“从无到有”的过程。为了最大限度压缩这一过程的时间,深圳“22条”通过大量优惠措施吸引人才、机构和金融资本来深圳扎根。对上海来说,需要着眼于培育和发展本地的科创人才和科研机构,但同样应当重视吸引更多更好的外来资源。